رابطه FATF و رژیم‌های بین‌المللی
در معنای محدود، رژیم‌ها تقریباً مترادف با قراردادهای دو و یا چندجانبه و سازمان‌های بین‌المللی هستند و می‌توان آن‌ها را ازنظر دامنه، تعداد اعضا و کارکرد به انواع مختلفی تقسیم کرد و در تعریف وسیع‌تر می‌توان رژیم‌ها را به رسمی و غیررسمی، تحمیلی و داوطلبانه، قوی و ضعیف و بالاخره تبعیض‌آمیز و بی‌طرف ...
به گزارش گلستان 24 ؛ رژیم‌های بین‌المللی[۱] فرایندهایی بین‌المللی و مجموعه‌ای از قوانین هستند که گاهی اوقات، هنگامی‌که به‌طور رسمی ساماندهی شوند، بسیاری از آن‌ها می‌توانند به سازمان‌های بین دولتی تبدیل شوند. بااین‌حال، رژیم‌های بین‌المللی بازیگر یا سازمان‌های غیردولتی نیستند. سازمان‌ها به‌منظور پیشبرد اهداف خود، رژیم‌ها را تنظیم و ترویج می‌کنند. امروزه رژیم‌ها در تمام مسائل طرح‌شده در نظام بین‌الملل مفهوم پیداکرده‌اند، ازجمله درزمینهٔ اقتصاد، امنیت، محیط‌زیست، حقوق بشر، کنترل تسلیحات، منابع زیرزمینی، هوانوردی، اقیانوس‌ها و دریاها. ازلحاظ اقتصادی، رژیم‌ها را به‌عنوان ابزار و وسایلی در اختیار دولت‌های قدرتمند می‌دانند. طبق تعریف جان راگ جی نیز رژیم‌ها «مجموعه انتظارات متقابل، قواعد و مقررات، برنامه‌ها، انرژی‌های سازمانی و تعهدات مالی هستند که توسط گروهی از دولت‌ها پذیرفته‌شده‌اند.»
از دیدگاه پوچالا و هاپکینز، رژیم‌ها دارای ویژگی‌های زیر هستند:
- رژیم‌ها خود وجودهای ذهنی هستند. در ذهن و نگاه معتقدین به یک رژیم رفتاری، نوعی انتظار و اعتقاد نسبت به یک رفتار قانونمند و یا اخلاقی شکل می‌گیرد. تعهد به این اصول موجب تحقق یک رژیم خاص می‌شود.
- هر رژیم به دو وجه شکلی و ماهوی بر رفتار تأثیر می‌گذارد. هنجارها و آیین‌های رفتاری تعیین می‌کنند که چه کسانی در رژیم عضویت داشته باشند، چه موضوعاتی از ارجحیت برخوردارند و درنهایت، چه قواعدی به خدمت حفظ و یا تغییر رویه‌ها می‌آیند.
- هر رژیمی حاوی قواعد خاص بقا و دگرگونی خویش است. به یاری این قواعد، می‌توان پایداری و یا تحول هر رژیم را پیش‌بینی کرد. به‌عبارت‌دیگر، ژن رژیم‌های بین‌المللی در درون خود رژیم‌ها وجود دارد که یا به‌طور سلسله‌مراتب تکثیر می‌شوند و باعث حفظ و بقا و یا ایجاد رژیم بعدی می‌شوند و یا به‌تدریج می‌میرند و باعث دگرگونی خود می‌شوند.
- درصحنه بین‌الملل دولت‌های ملی به‌منزله اعضای رسمی درجه اول رژیم‌ها درمی‌آیند.
- رژیم‌های بین‌المللی ازلحاظ سازمانی به اشکال مختلف درمی‌آیند. خاص ـ پراکنده، رسمی ـ غیررسمی، حاوی تغییر انقلابی و یا تغییر اصلاحی
ثبات نظام بین‌المللی و تغییر آن نظام هسته اصلی نظریه رژیم‌های بین‌المللی را تشکیل می‌دهد رژیم‌های بین‌المللی اولاً توسط صاحبان قدرت ایجاد می‌شوند اما به‌مرورزمان برای خود ایجاد رویه کرده و خود نیز در کنار دولت‌ها به‌عنوان بازیگر مطرح می‌شوند ثانیاً به‌عنوان مکانیسم‌های همکاری بین دولت‌ها ایجاد اعتماد و امنیت کرده و به ثبات نظام بین‌الملل کمک می‌کنند ثالثاً رژیم‌ها به‌وسیله عوامل مختلف که مهم‌ترین آن‌ها قدرت است تغییر می‌کنند بدین ترتیب نظریه رژیم‌ها در خصوص نظریه‌های همکاری نظم و ثبات دو رابطه با نظریه‌های تغییر نیز هست.[۲]
انواع رژیم‌های بین‌المللی
در معنای محدود، رژیم‌ها تقریباً مترادف با قراردادهای دو و یا چندجانبه و سازمان‌های بین‌المللی هستند و می‌توان آن‌ها را ازنظر دامنه، تعداد اعضا و کارکرد به انواع مختلفی تقسیم کرد و در تعریف وسیع‌تر می‌توان رژیم‌ها را به رسمی و غیررسمی، تحمیلی و داوطلبانه، قوی و ضعیف و بالاخره تبعیض‌آمیز و بی‌طرف تقسیم کرد.
- رژیم‌های رسمی و غیررسمی
یکی از تقسیم‌بندی‌ها، تقسیم رژیم‌های بین‌المللی به دو نوع کلی رژیم‌های رسمی و غیررسمی است.
رژیم‌هایی را که از طریق کانال سازمان‌های بین‌المللی و رسمی ایجاد می‌شوند و دارای چارچوب و مقررات مشخصی هستند، رژیم‌های رسمی گویند.به‌عبارت‌دیگر، این‌گونه رژیم‌ها محصول قانونگذاری سازمان‌های بین‌المللی هستند.
آن دسته از رژیم‌هایی را که از طریق توافق ضمنی اعضا و در راستای منافع کشورها به‌صورت غیررسمی ایجادمی شوند، رژیم‌های غیررسمی گویند.
- رژیم‌های قوی و ضعیف
قدرت رژیم‌های بین‌المللی از گونه‌ای به گونه دیگر متفاوت است. در حقیقت، «قوت رژیم‌ها به میزان رعایت و اجرای قواعد رژیم است و این امر به میزان قدرت دولتی بستگی دارد که رژیم را ایجاد کرده است.» به هر میزان، رژیمی که قدرت و توانایی کنترل و تنظیم روابط میان کشورها را داشته باشد، به همان اندازه قوی است و برعکس. اصولاً رژیم‌هایی که توسط دولت‌های مقتدر ایجاد می‌شوند، با توجه به قدرت این‌گونه کشورها در حفظ وصیانت از رژیم‌ها و اجبار کشورها به تبعیت از آن‌ها، این رژیم‌ها دارای قدرت و استحکام بیشتری هستند. البته قدرت یک رژیم ممکن است طی زمان متحول و کم یا زیاد شود. برای مثال، رژیم امنیت دسته‌جمعی موردنظر منشور سازمان ملل متحد به علت وجود تعارضات ایدئولوژیک میان کشورهای ایجادکننده رژیم در طول جنگ سرد به‌عنوان رژیمی ضعیف شناخته‌شده، ولی بعد از جنگ سرد و تحولات آن به دلیل کاهش تشنجات و اختلافات و ایجاد هماهنگی نسبی دولت‌های مقتدر در حال قدرتمند شدن است.
علاوه بر قدرت کشورها، منافع بلندمدتی که اعضای یک رژیم توسط آن به دست می‌آورند، در استحکام و قدرت آن نقش زیادی دارد و کشورهای عضو قواعد آن رژیم را رعایت می‌کنند. مثلاً در رژیم مزایا و مصونیت‌های دیپلماتیک، بدان سبب که کشورها از اعمال این رژیم منافع مشترکی به دست می‌آورند، همگی قواعد آن را رعایت می‌کنند. به‌طور خلاصه، اگر ارتباط و انسجام بین اصول، هنجارها، قواعد و رویه‌های تصمیم‌گیری کاهش یابد، یا رفتار بازیگران به‌نوعی باشد که اصول، هنجارها، قواعد و رویه‌ها در آن رعایت نشوند، رژیم‌ها رو به ضعف می‌نهند و بالعکس. اگر این شرایط رعایت شود، رژیم‌ها به‌تدریج مستحکم خواهند شد.
- رژیم‌های تحمیلی و خودجوش
رژیم‌های خودجوش آن دسته از رژیم‌هایی هستند که بدون دخالت مستقیم دولت‌ها و افراد به وجود می‌آیند و در طول زمان به‌تدریج با گسترش اصول و هنجارها و یکسری قواعد در سطح بین‌الملل ایجاد می‌شوند.
FATF توسط گروه جی ۷ ساخته شد؛ گروه G7 همان G8 سابق است که حضور روسیه بعد از ماجرای اوکراین در آن به حالت تعلیق درآمد. این گروه از اجماع چند کشور تشکیل‌شده است که مبنای آن‌ها تبادل‌نظر در مورد مسائل بین‌الملل برای پیدا کردن راه‌کارهای مفید و مؤثر بود.
در ژوئیه سال ۱۹۸۹ توسط اجماع هفت‌کشور آمریکا، فرانسه، ایتالیا، انگلیس، ژاپن،کانادا، آلمان برای مبارزه با پولشویی گروه ویژه اقدام مالی (Financial Action Task Force) تعریف و سازمان‌دهی شد. گروه ویژه اقدام مالی یک سازمان بین دولتی است. هدف آن شامل تنظیم استانداردها و گسترش اجرای قوانین، تنظیم‌کننده معیارهای عملیاتی برای مبارزه با پولشویی، مقابله با تأمین مالی تروریست‌ها و دیگر تهدیدات مربوط که امنیت سیستم یکپارچه مالی دنیا را برهم بزند، است؛ بنابراین گروه ویژه اقدام مالی یک سازمان خط مش گذار (policy making) است که برای ایجاد اراده سیاسی لازم به‌منظور ورود به قوانین ملی و تنظیم قوانین در این مناطق شکل‌گرفته است.
این سازمان توسعه‌دهنده فهرستی از توصیه‌های فنی است که یک مبنا و استاندارد برای هماهنگی و ارتقا سیستم مالی بین‌الملل است. همچنین FATF در مورد واکنش به رفتارهایی که امنیت یکپارچگی سیستم بین‌الملل را خدشه‌دار می‌کنند، نیز برنامه‌ریزی می‌کند. در سال ۱۹۹۰ گروه ویژه اقدام مالی بیانیه‌ای حاوی ۴۰ توصیه باهدف جلوگیری از اشاعه پولشویی ایجاد کرد. این آغاز یک‌روند توسعه بود که گروه ویژه اقدام مالی در ۵ نوبت قوانین خود را بازنگری کند تا با مقتضیات روز و رفع مشکلات جهانی هماهنگ باشد.
وقتی دریازده سپتامبر ۲۰۰۱ آمریکایی‌ها، صبح را با پخش زنده سقوط برج‌های دوقلو نیویورک شروع کردند، نمی‌دانستند که چگونه باید دردهای خود را التیام ببخشند. شاید این روز برای خیلی از پیرمردهای آمریکایی یادآور حمله ژاپن به پرل هاربر بود. پس به‌زودی و با تلاش‌های منسجم راهکارهایی را برای مقابله با این نوع حملات تروریستی ایجاد کردند که معروف‌ترین آن‌ها البته به‌غیراز حمله به کشورهای بی‌گناه، تصویب لایحه میهن‌دوستی آمریکا بود. لایحه میهن‌دوستی امریکا مجموع قوانینی بود که برای حفظ امنیت ایالات‌متحده امریکا به آن‌ها اجازه می‌داد به‌طور سخت‌گیرانه‌تر در مواردی مانند مهاجرت، اقامت و تابعیت شهروندان غیر آمریکایی عمل کنند. حتی این قانون این حق را به آمریکایی‌ها می‌داد، دست به اقدام پیشگیرانه بزند. در ادامه همین قانون بود که امریکا توانست زندانی مانند گوانتانامو را برپا کند و اسرای آن را در هر نقطه‌ای از دنیا که صلاح می‌دانست بازداشت کند و به بازجویی و شکنجه آن‌ها بپردازد تا به هر کارنکرده نیز اعتراف کنند. ماجرای این دوران را می‌توانید در فیلم فارنهایت ۹/۱۱ ساخته مستندساز مشهور مایکل مور آمریکایی دید. یک از بندهای مهم قانون میهن‌دوستی آمریکا مقابله با اقداماتی بود که منابع مالی تروریست‌ها را تأمین می‌کرد. این موج مقابله قانونی به کشورهای دیگر هم سرایت پیدا کرد. در ژانویه همین سال بود که جرج بوش ایران را در لیست کوتاه محور شرارت کنار عراق و کره شمالی قرارداد.
این موج باعث شد گروه ویژه اقدام مالی نیز به پیشنهاد امریکا تن داده و فعالیت‌های خود را توسعه دهد. پس لیست توصیه‌های گروه ویژه اقدام مالی با اضافه شدن ۸ پیشنهاد جدید برای مقابله یا تأمین مالی تروریست‌ها بلندتر شد. از سمت دیگر ابداع و اجرای تکنیک‌های جدید برای تأمین مالی تروریست‌ها باعث شد گروه ویژه اقدام مالی در ژوئن سال ۲۰۰۳ اصلاحاتی در مورد توصیه‌ها انجام دهد. سرانجام در اکتبر سال ۲۰۰۴ یک توسعه دیگر نیز به این لیست اضافه شد و لیست به‌صورت ۴۰ توصیه بعلاوه ۹ توصیه دیگر تغییر یافت.
در ماده ۷ قطعنامه ۱۶۱۷ شورای امنیت که در سال ۲۰۰۵ صادرشده است از همه اعضای به‌شدت درخواست می‌شود که مفاد ۴۰ توصیه مقابله با پولشویی و ۹ توصیه با مقابله با تروریسم را انجام دهند. این بند قطعنامه ۱۶۱۷ به نیروی ویژه گزارش مالی این قدرت را می‌دهد که به‌صورت حقوقی نیز عمل کند. از نکات جالب متن توصیه‌ها وجود و تکرار مکرر کلمه باید است. این حالت زمانی برجسته می‌شود که هر کشوری حق دارد، توصیه‌ای را نپذیرد ولی وقتی کشورها با شماتت و مشکلات بانکی، مالی و تحریم‌ها روبرو می‌شوند، دیگر معنی توصیه چندان کاربردی ندارد. این نکات باعث می‌شود که FATF نه توصیه‌ای به نظر برسد و نه برنامه فنی بلکه به‌صورت یک استاندارد حقوقی دیده شود. در همین سال‌ها بود که بحث انرژی هسته‌ای ایران نیز بسیار گسترده شد و چند قطعنامه علیه ایران در شورای امنیت تصویب شد.
فرایند اصلاح لیست در فوریه ۲۰۱۲ نیز ادامه پیدا کرد. این بازنگری برای تقویت حفاظت بین‌المللی از تمامیت سیستم مالی و فراهم کردن ابزاری قوی‌تر برای کشورها در مبازره علیه جرائم مالی بود. همچنین در جهت مقابله با تأمین مالی تسلیحات کشتارجمعی شیمیایی و اتمی، شفافیت و رفع تردید در برابر فساد سیستم مالی کشورها توصیه‌ها ارتقا پیدا کردند تا اعضا موفق‌تر از قبل عمل کنند. به‌این‌ترتیب بود که ۹ توصیه نیز به توصیه‌های قبلی در یک مجموعه قرار گرفت و استانداری واضح و قدرتمند شکل گرفت.
اکنون گروه ویژه اقدام مالی وظیفه خود می‌داند که بر روند پیشرفت اعضا در پیاده‌سازی معیارهای لازم، بررسی وضعیت پولشویی و تکنیک‌های تأمین مالی تروریست‌ها و البته اقدامات متناسب اعضا نظارت داشته باشد. همچنین به ترویج و اصلاح اقدامات مناسب در سطح بین‌المللی نیز بپردازد. FATF در همکاری با سایر عوامل بین‌المللی به‌منظور شناسایی آسیب‌های در سطح ملی باهدف جلوگیری از سو استفاده از ارتباط با سیستم مالی بین‌المللی نیز فعالیت می‌کند. گروه ویژه اقدام مالی در هرسال ۳ جلسه برای انجام این تصمیم‌گیری‌ها نیز برگزار می‌کند.
گروه ویژه اقدام مالی چند نوع دسته‌بندی نیز دارد که یکی از آن‌ها دسته‌بندی کشورهای پرخطر (Countrie Higher Risk) است که نام این دسته این روزها بیشتر در کشورمان شنیده می‌شود. در دسته‌بندی کشورهای پرخطر تحت اقدامات مقابله‌ای (Counter Measures) و تحت نظارت و شناسایی دقیق (Monitoring EDD) قرار می‌گیرند. از دسته‌بندی‌های دیگر می‌توان به‌پای بندی فنی (Technical Compliance) و پای بندی مؤثر (Effectiveness Compliance) نیز اشاره کرد.
FATF و کشور ایران
نیروی ویژه تأمین مالی دارای یک دسته‌بندی بر اساس میزان همکاری است. این دسته‌بندی به‌صورت زیر تعریف می‌شود.
- کشورهای همکار که کاملاً به FATF پایبند هستند، مانند امریکا، استرالیا، ژاپن
- کشورهای در حال همکاری که سعی در پیاده‌سازی توصیه‌ها دارند مانند عراق،سوریه و عربستان
- کشورهای غیر همکار سفید که هنوز به پیاده‌سازی گروه ویژه اقدام مالی در کشور خود نپرداخته‌اند
- کشورهای غیر همکار خطرناک که ریسک تعامل اقتصادی در آن زیاد است.
در سال ۲۰۱۰ در گزارش FATF ایران در لیست کشورهای غیر همکار خطرناک وارد شد. این به این معنا است که گروه ویژه اقدام مالی به دیگر اعضای خود هشدار می‌دهد تا با ایران رابطه تجاری نداشته باشند. در غیر این صورت رتبه آن‌ها نیز در FATF کاهش پیدا می‌کند. در فوریه سال ۲۰۱۶ گزارش FATF در مورد وضعیت کاهش ریسک تأمین مالی تروریسم ایران، نگران‌کننده بود و این سازمان ایران را یک تهدید جدی علیه یکپارچگی سیستم مالی بین‌المللی متهم کرد که نیازمند اقدام و مقابله از طرف دیگر اعضا بود.
بااینکه ایران اقداماتی انجام داد ولی FATF تنها وضعیت ایران را به‌صورت معلق درآورد. گروه ویژه اقدام مالی در گزارش خود مشخص کرد که تا پیاده‌سازی کامل توصیه‌ها ایران را در وضعیت معلق نگاه می‌دارد. در گزارش سال ۲۰۱۸ نیز که در ماه ژوئن اعلام شد گروه ویژه اقدام مالی از وضعیت اجرای توصیه‌ها در ایران ناراضی بود و از ایران خواست تا هر چه زودتر به اجرای کامل آن‌ها بپردازد وگرنه طبق توصیه شماره ۱۹ با ایران برخورد خواهد شد. درعین‌حال FATF اضافه کرد که در صورت انجام توصیه‌ها گام‌های جدید را برای ایران تعریف خواهد کرد. این بدان معناست که بازهم اسم ایران در این لیست، کنار کره شمالی باقی خواهد ماند.[۳]
هدف این نهاد ـ که در حال حاضر حدود ۱۹۸ کشور به‌صورت مستقیم و یا از طریق گروه‌های منطقه‌ای در آن عضویت دارند و یا توصیه‌های این نهاد را به اجرا درآورده‌اند ـ تدوین استانداردها و ارتقای شیوه اجرای مؤثر اقدامات قانونی، مقرراتی و عملیاتی در موارد مرتبط با مبارزه با پولشویی، تأمین مالی تروریسم و دیگر تهدیداتی است که قابلیت اعتماد به‌نظام مالی بین‌المللی را تهدید می‌کند.
بامطالعه راهبردهایی که کارگروه اقدام مالی تحت عنوان استانداردسازی مراودات پولی بانکی ارائه می‌کند می‌توان دریافت که بر اساس بند ۳۹ این استانداردهای یکسان که Extradition نام دارد، وقتی کشور عضو از شما همکاری علیه تروریسم می‌خواهد همکاری باید راضی‌کننده باشد فارغ از این‌که آیا هر دو کشور تعریف واحدی از تروریست داشته باشند یا خیر. مثالی که برای درک بهتر این بند از توافق می‌توان زد این است که به‌عنوان نمونه، یک بانک آمریکایی، انگلیسی و یا حتی متعلق به رژیم صهیونیستی می‌تواند از بانک ایرانی اطلاعات مالی و تراکنش‌های مربوط به اشخاص و سازمان‌ها یا شرکت‌ها را مطالبه کند و بانک ایرانی نیز موظف می‌شود در مدت کوتاهی این اطلاعات را در اختیار طرف مقابل قرار دهد. حال اگر بانک ایرانی اطلاعات خواسته‌شده را انتقال ندهد یا محتوای انتقال داده‌شده با قانون کشور دیگر در شناخت مصداق تروریسم مطابقت نداشته باشد ایران به‌عنوان کشور ناقض سیاست‌های استاندارد FATF شناخته می‌شود.
دربند دیگری از این معاهده آمده است: «در اجرای قطعنامه‌های شورای امنیت سازمان ملل متحد در ارتباط با جلوگیری، سرکوب و توقف اشاعه سلاح‌های کشتارجمعی و تأمین مالی آن، کشورها باید تحریم‌های مالی هدفمند را به اجرا گذارند. قطعنامه‌های یادشده، کشورها را ملزم می‌کنند برای اطمینان از این‌که هیچ‌گونه وجه یا دارایی دیگری، به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم، در اختیار شخص یا نهادی قرار نگیرد که توسط یا به‌موجب اختیارات شورای امنیت سازمان ملل متحد ـ تحت فصل هفتم منشور ملل متحد ــ معین‌شده‌اند و یا اشخاص مزبور از آن وجوه یا دارایی‌ها بهره‌مند نشوند، بدون تأخیر، وجوه و دارایی‌های آن‌ها را مسدود کنند.»
به این ترتیب سؤال‌های زیادی در مورد این معاهده بدون جواب باقی می‌ماند باقی ماند. مثلاً آیا ایران تأمین‌کننده مالی تمام گروه‌ها تروریستی دنیا است؟ آیا داعش یا القاعده و … را نیز ایران تأمین مالی می‌کند؟ چرا کشورهایی که این نیروهای تروریستی را تقویت می‌کنند در این لیست نیستند. حقیقتاً چه کسی این نیروهای تروریستی را پشتیبانی می‌کند؟ وجود نام عربستان سعودی در لیست ناظران گروه ویژه اقدام مالی چه جای توجیهی دارد؟شفاف‌سازی بسیار کار مناسب و سنجیده‌ای است. اما اجرای شیوهای مانند FATF برای شفاف‌سازی می‌تواند نتیجه معکوسی به همراه داشته باشد.
از همه این‌ها گذشته موضع رسمی رهبر انقلاب اسلامی در مورد این موضوع چراغ راهنمایی است برای عملکرد مسئولین کشور. ایشان در این مورد فرمودند:«مجلس شورای اسلامی رشید و بالغ و عاقل است و باید مستقلاً در موضوعاتی مثل مبارزه با تروریسم یا مبارزه با پولشویی قانونگذاری کند.»
[۱] – International regime
[۲] – دکتر ابو محمد عسگر خانی
[۳] https://www.zoomit.ir/2018/6/24/283481/what-is-fatf-and-how-can-it-help-iran/
[۴]https://www.mashreghnews.ir/news/619905
انتهای پیام /فاطر 24
ارسال نظر